Varianten der Abfallfinanzierung

Im Hinblick auf die Finanzierung der Abfallentsorgung gibt es verschiedene Instrumente mit Vor- und Nachteilen. Grundsätzlich stehen zwei Ansätze im Vordergrund: Eine Finanzierung der Entsorgung ex post, also nach dem Konsum des entsprechenden Guts. Oder eine Gebührenerhebung ex ante, d.h. Mitbezahlung der Entsorgung direkt beim Kauf. Die ökonomische Inzidenz der Gebührenerhebung – d.h. die Frage, ob die Gebühr vom Produzenten (via tiefere Preise) oder vom Konsumenten bzw. von beiden gemeinsam getragen werden – ist bei beiden Systemen nicht eindeutig. Nachfolgend werden beide Systeme näher untersucht (vgl. auch eine Studie der OECD von 2002).

Ex-post-Finanzierung

Die Ex-post-Finanzierung der geordneten Entsorgung, also nach dem Konsum des betroffenen Guts, ist die naheliegende Form der geordneten Entsorgungsfinanzierung. Dies deshalb, weil Kauf und Entsorgung prinzipiell zwei voneinander getrennte ökonomische Prozesse darstellen. Das Ex-post-System ist aus dem Schweizer Alltag wohlbekannt, die heutige Entsorgung des Haushaltkehrichts funktioniert aus ökonomischer Sicht weitgehend nach diesem Prinzip. So wird die verbrauchsabhängige Sackgebühr faktisch erst bei der eigentlichen Entsorgung fällig (vgl. Box 1). Schweizer Gemeinden erheben in der Regel zusätzlich eine Grundgebühr für die Entsorgung des Haushaltkehrichts. Hierbei handelt es sich a priori jedoch nicht um eine Entsorgungsgebühr, sondern um einen Finanzierungsbeitrag an die Infrastrukturkosten der Abholung vor Ort. Auch sogenanntes Sperrgut wird nach dem Ex-post-Prinzip der Entsorgung zugeführt.

Die Vorteile der Ex-post-Entsorgung liegen auf der Hand: Das System ist grundsätzlich schlank regulierbar, prinzipiell muss nur die Pflicht zur geordneten Entsorgung festgehalten werden. Private Entsorgungs- bzw. Recyclingunternehmen würden in der Folge um Aufträge konkurrieren. In der Regel würden die privatwirtschaftlichen Angebote in einem Ex-post-Entsorgungssystem wohl auch verursachergerecht ausgestaltet sein. Die unbedingte Notwendigkeit einer weiterführenden Marktregulierung ist nicht erkennbar.

Allerdings ist diese Art der Organisation einer geordneten Entsorgung nicht ohne Nachteile: Das Problem besteht darin, dass die Grenzkosten der Entsorgung (also die zusätzlichen Kosten nach dem Konsum) für den Konsumenten relativ hoch sind und damit trotz Entsorgungspflicht weiterhin ein Anreiz zur ungeordneten Entsorgung besteht. Die Grenzkosten setzen sich zusammen aus den eigentlichen Kosten der Entsorgung (z.B. der Gebühr des Recyclingunternehmens) und den Transaktionskosten, d.h. die Zeit und der Aufwand, um das Gut zum Entsorgungsunternehmen zu bringen oder dieses abholen zu lassen. Dem gegenüber steht der Nutzen für die Umwelt durch die geordnete Entsorgung, welcher der Konsument gerade in entwickelten Ländern als relativ hoch, d.h. sogar über dem eigenen Grenznutzen, gewichtet (WWF 2012).

Ob der Anreiz zur geordneten Entsorgung ex post gross genug ist, hängt von den Kosten einer möglichen Sanktion und der Eintretenswahrscheinlichkeit dieser Sanktion ab. Je höher diese beiden Faktoren sind, desto tiefer ist der Anreiz zur ungeordneten Entsorgung. Bezüglich Kosten der Sanktion liegt es am Gesetzgeber, diese festzulegen (Bussenhöhe oder andere Strafen). Allerdings setzt hier die Verhältnismässigkeit gewisse Grenzen. So kann beispielsweise das private Verbrennen von Haushaltkehricht nicht dieselben Strafen nach sich ziehen wie ein Delikt gegen Leib und Leben. Die Erhöhung der Eintretenswahrscheinlichkeit auf der anderen Seite kann durch vermehrte (polizeiliche) Anstrengungen vorgenommen werden. Allerdings ist dies wiederum mit Kosten für die Gesellschaft verbunden, die dem potenziellen Nutzen für die Umwelt entgegengestellt werden müssen.

Ex-ante-Finanzierung

Bei einer Ex-ante-Finanzierung bezahlt der Konsument gleichzeitig mit dem Kauf die Kosten der Entsorgung des entsprechenden Guts bzw. der dazugehörigen Verpackung. Die Gebühr wird also vorgezogen und auf den eigentlichen Kaufpreis draufgeschlagen. Darüber hinaus ist auch die Erhebung eines Pfandes möglich. Eine Möglichkeit, die Gebühr beim Kauf zu umgehen, besteht dabei per Definition nicht. Beispiele für dieses System gibt es in der Schweiz einige: Das Recycling von Glas, Batterien oder Elektronik ist nach diesem Prinzip finanziert. Auch die Entsorgung des Haushaltkehrichts in der Schweiz vor Einführung der Sackgebühr basierte auf dem Ex-ante-Prinzip, indem die entsprechenden Gebühren pauschal und unabhängig von der Nutzung durch die Gemeinden erhoben wurden.

Der grösste Vorteil eines solchen Systems ist offensichtlich: Die Grenzkosten der Entsorgung gehen für den Konsumenten in der Regel gegen Null oder sind bei Erhebung eines Depots sogar negativ (bei Rückgabe erhält man Geld zurück), wobei dies von den Transaktionskosten (also dem individuellen Aufwand, um ein Gut dem Entsorgungsunternehmen zu übergeben) abhängt.

Bei Erhebung eines Depots (Pflichtpfands) für PET-Getränkeflaschen wären die Transaktionskosten unter Umständen höher als mit dem heutigen, freiwilligen Sammelsystem der Branche. Denn für die Auszahlung des Pfandes müsste eine (technische) Infrastruktur geschaffen werden, die weniger Sammelpunkte bieten würde als das heutige System. Wie hoch diese Transaktionskosten sind, hängt beispielsweise davon ab, wie dicht das Netz an Entsorgungs- bzw. Rückgabestellen ist, wie deren Öffnungszeiten aussehen usw., oder alternativ wie hoch die Kosten der Abholung sind. Auch der rechtliche Anspruch des Konsumenten auf eine Entsorgung senkt die Transaktionskosten prinzipiell. In jedem Fall werden die Grenzkosten tiefer sein als in einem System mit Ex-post-Finanzierung, was den Anreiz zur Illegalität sowie die Kosten für deren Bekämpfung tief hält.

Allerdings ist ein System mit Ex-ante-Entsorgungsfinanzierung a priori regulierungsintensiver und bürokratischer. Die Wettbewerbsintensität gegenüber der Ex-post-Lösung ist in der Regel geringer, die Kosten der Entsorgung sind tendenziell höher. Verstärkt wird dieser Effekt dadurch, dass die Verantwortung über den Weg der Entsorgung vom Konsumenten an den Produzenten übergeht. In der Konsequenz sind es auch letztere, welche in einem Ex-ante-System von Innovationen im Bereich der Entsorgung profitieren (die Konsumenten haben die Gebühr basierend auf einer bestimmten Technologie ja schon bezahlt), im Ex-post-System sind es hingegen die Konsumenten.

Schliesslich existieren in einem Ex-ante-System unter Umständen Möglichkeiten und Anreize, die Entsorgungsgebühr legal zu umgehen. Ein Beispiel – mit spezieller Relevanz für eine kleine, offene Volkswirtschaft wie die der Schweiz – ist der Kauf eines Gutes im Ausland ohne die Schweizer Ex-ante-Gebühr. Es gibt zwar Wege, diese Umgehungsmöglichkeiten einzuschränken (vgl. Box 2), was aber die Gesamtkosten des Systems zusätzlich erhöht.