Die Milch kommt aus dem Supermarkt, und das Internet aus der Kabelbuchse – wäre die Welt doch bloss so einfach. Bei der Milch sind die verschiedenen logistischen Schritte vom Bauernhof bis zum morgendlichen Müesli vielen zumindest schablonenhaft bekannt. Das Internet ist hingegen auch über dreissig Jahre nach seiner Einführung noch immer etwas Nebulöses. Wie bei der Verteilung der Nahrungsmittel steckt im Hintergrund aber eine gewaltige Infrastruktur. Wie effizient diese Infrastruktur erstellt und betrieben wird, hängt massgeblich von der Politik ab.
So gibt der Gesetzgeber beispielsweise vor, dass eine gewisse Internetbandbreite in allen Landesteilen verfügbar sein muss. Der Grundversorgungsauftrag ist mit mindestens 10 Mbit/s zu höchstens 45 Fr. definiert. Doch dieses Preis-/Leistungsbündel steht derzeit in Bundesbern einmal mehrzur Debatte.
Im ersten Teil dieser Blogserie wurde aufgezeigt, weshalb die Grundversorgung immer nur ein nationales Minimum vorgeben sollte. Sonst würde der gerade in vielen Städten und Agglomerationen funktionierende Telekomwettbewerb gestört, worunter die dort sehr gute Versorgungssituation litte. Die Grundversorgung ist somit in erster Linie für die Versorgung entlegenster Haushalte und Betriebe gedacht, damit diese gewisse Basisdienste nutzen können. Zwischen solchen Gebieten und den urbanen Regionen gibt es aber eine Zwischenkategorie an Haushalten und Betrieben – und auf diese Gebiete zielen die derzeitigen politischen Initiativen im Kern.
In diesem zweiten Teil der Blogserie sollen deshalb nun Wege erörtert werden, wie die Schweiz in dieser Zwischenkategorie jene Breitbandinfrastruktur erhalten könnte, die politisch und volkswirtschaftlich wünschenswert ist.
Von Breitband und Hochbreitband
Die Begriffe Breitband und Hochbreitband sind wegen des technologischen Fortschritts in einem permanenten Wandel. In der Schweiz (und im Folgenden) werden Bandbreiten von über 100 Mbit/s meist als Ultra-Hochbreitband bezeichnet. Hochbreitband bezieht sich derweil auf Bandbreiten von 30 Mbit/s bis 100 Mbit/s.
Schaut man in die Daten, findet man, dass die Schweiz international eine der besten Hochbreitbandversorgungen aufweist. Dessen ungeachtet sind einige Gebäude sowohl innerhalb als auch ausserhalb der Bauzone noch nicht mit Hochbreitband erschlossen. Wie der folgenden Abbildung entnommen werden kann, gibt es besonders ausserhalb grösserer Siedlungen noch viele Gebäude, in denen die maximale Downloadgeschwindigkeit unter 30 Mbit/s liegt – dort sind auch weniger Gebäude mit Ultra-Hochbreitband von über 100 Mbit/s angeschlossen.
Teilweise dürften diese Hochbreitbandlücken aus kommerziellen Überlegungen rasch geschlossen werden. So hat beispielsweise Swisscom in ihrem jüngsten Geschäftsbericht angekündigt, bis Ende 2021 85% aller Geschäfte und Wohnungen in jeder Gemeinde mit mindestens 100 Mbit/s zu versorgen. Gerade ausserhalb der Bauzonen dürfte jedoch die Hochbreitbandversorgung unterdurchschnittlich bleiben. Da in der Schweiz rund 440’000 Personen ausserhalb der Bauzone leben und auch diverse Arbeitsstätten sich in dieser Zone befinden, dürfte damit ein relevanter Anteil der Gebäude auch in den nächsten Jahren nicht mit Hochbreitband erschlossen sein.
Der Grund, weshalb kommerzielle Überlegungen hier nicht zu einer Versorgung mit höheren Bandbreiten führen, liegt in der geringen Bevölkerungsdichte dieser Gebiete. Diese sorgt für hohe Investitionskosten. Je nach eingesetzter Technologie können sich hier die Kosten pro Anschluss auf über 18’000 Fr. belaufen. Zum Vergleich: In den urbanen Gebieten mit der höchsten Bevölkerungsdichte sind es bei der gleichen Technologie unter 2000 Fr. Diese Beträge hat das Beratungsunternehmen WIK im Rahmen einer Modellrechnung 2017 berechnet.
Wenn solche Investitionen aus betriebswirtschaftlichen Überlegungen nicht getätigt werden, aus regionalpolitischen Gründen aber gewünscht werden, stellt sich die Frage: Wie kann dann der Hochbreitbandausbau transparent, wettbewerbsneutral sowie effektiv und effizient finanziert werden? Klar ist: nicht über das heutige Finanzierungsmodell.
Problematische Finanzierung der Grundversorgung
Nicht nur das Instrument (wie im Teil 1 dieser Blogserie gezeigt), sondern auch die Finanzierung der Grundversorgung kann nicht als Vorbild für eine Schweizer Hochbreitbandpolitik dienen. Gemäss Fernmeldegesetz (FMG) vergibt die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) eine Grundversorgungskonzession. Seit jeher ist die Swisscom alleinige Konzessionärin – nur der einstige Staatsmonopolist ist de facto auch in der Lage, die Grundversorgung landesweit zu erfüllen. Die Konzessionärin hat einen Anspruch auf eine finanzielle Entschädigung für die Bereitstellung der Grundversorgung. Diese Entschädigung soll gemäss Fernmeldeverordnung (FDV) aber nicht vom Bund kommen, sondern über einen Fonds von den Konkurrenten der Telekomkonzessionärin.
Dieses Finanzierungsmodell hat Optimierungsbedarf. Da in der Schweiz nur der Zugang zur alten Kupfer-Anschlusstechnologie reguliert ist, finanzieren in diesem Modell die Mitbewerber von Swisscom den Netzausbau des Marktführers, ohne einen regulierten Zugang zur damit ausgebauten Glas/Kupfer-Anschlusstechnologie zu erhalten (vgl. weiter unten den Abschnitt «Netzarchitektur und Technologie sind zentral»). Das Prinzip der Wettbewerbsneutralität wird so verletzt (vgl. weiter unten den Abschnitt «Konflikt zwischen Technologie- und Wettbewerbsneutralität»).
Der Grund, weshalb die heutige Lösung bisher kaum zu Diskussionen geführt hat, liegt darin, dass die Swisscom nie Kosten für die Grundversorgung geltend gemacht hat. Die Mitbewerber mussten demnach auch keine Entschädigung über die vorgesehene Fonds-Lösung entrichten. Entweder decken somit die vom Bund festgelegten Preise für die Grundversorgung die Auslagen oder Swisscom kann eine defizitäre Grundversorgung über Gewinne in anderen Bereichen querfinanzieren. Beides wäre kaum mehr der Fall, wenn dieses Finanzierungsmodell auf einen umfassenden Ausbau der (Ultra-) Hochbreitbandinfrastruktur ausgeweitet würde.
Ein lokales Vorgehen bietet sich an
Während die Grundversorgung wie eingangs erwähnt ein nationales Minimum definieren sollte, geht es bei der Hochbreitbandpolitik um das Beheben spezifischer «weisser Flecken» bei der Abdeckung mit sehr hohen Internetbandbreiten. Die Ausgangslage ist somit eine andere als bei der Grundversorgung, weshalb auch der Lösungsansatz bei der Hochbreitbandpolitik ein anderer sein sollte. Allem voran handelt es sich bei den Versorgungslücken um ein lokales Problem, das dem Prinzip der Subsidiarität folgend idealerweise auch lokal gelöst wird.
Auf einer physischen Ebene zeigt sich das bei der Wahl der Infrastruktur, die entsprechend ausgebaut werden soll. So dürften beispielsweise in gewissen Gebieten die ansässigen Kabelnetzbetreiber schon heute eine wichtige Rolle bei Bau und Unterhalt der Infrastruktur spielen – ein Punkt, der idealerweise eigentlich nicht nur bei der Hochbreitbandpolitik, sondern auch bei der Grundversorgung berücksichtigt würde.
Auch auf einer finanziellen Ebene sollte ein lokaler Ansatz gewählt werden. Da der Markt nicht die gewünschte Infrastruktur zur Verfügung stellt, müssen auf hoheitlicher Basis Gelder in den Ausbau umverteilt werden. Das kann über öffentliche Finanzierungsinstrumente geschehen (z.B. einer Fonds-Lösung, wofür sich allenfalls die Instrumente der «Neuen Regionalpolitik» anbieten würden) oder über einen von der Telekombranche geäufneten Fonds – also einer Umverteilung von den Konsumenten in Städten und Agglomeration zu jenen in ländlichen Gebieten. Egal welche Lösung aber gewählt wird: Es sollten immer auch kantonale und kommunale Gelder eingesetzt werden.
Durch diese lokale Beteiligung bei der Finanzierung wird eine gewisse fiskalische Äquivalenz hergestellt und die Anreize für eine Überinvestition werden gemindert. Aus dem gleichen Grund dürfte auch eine gewisse Beteiligung des Endnutzers oder Immobilieneigentümers von Vorteil sein (z.B. über eine Mindestvertragsdauer von 24 Monaten für ein gewisses Breitbandprodukt).
Idealerweise würden die lokalen Infrastrukturprojekte öffentlich ausgeschrieben werden. Zum einen hätte das den Vorteil, dass so ein nationales Benchmarking für Hochbreitbandprojekte ermöglicht würde. Zum anderen würden dadurch die Kosten für höhere Bandbreiten transparent gemacht. So wären im Gegensatz zur heutigen Grundversorgung die Ausgaben öffentlich einsehbar und dienten damit einer informierten politischen Entscheidungsfindung.
Gut möglich, dass gewisse Ausbauprojekte bei Vorhandensein eines expliziten Preisschilds nicht umgesetzt würden, weil die volkswirtschaftlichen Kosten-/Nutzenrechnung selbst für regionalpolitisch gut gemeinte Projekte schlicht zu schlecht ausfallen würde. Sowohl das Herstellen fiskalischer Äquivalenz als auch von Transparenz dürfte somit einen kostendämpfenden Effekt ausüben und ineffizienten Überinvestitionen entgegenwirken.
Netzarchitektur und Technologie sind zentral
Wie erwähnt wird die Kostenhöhe des Breitbandausbaus entscheidend durch die dafür gewählte Technologie bestimmt. Am offensichtlichsten wird diese Tatsache bei der Wahl einer Mobilfunkanbindung – so wird der neue Mobilfunkstandard 5G manchmal auch als «Glasfaser durch die Luft» bezeichnet, die keinen teuren Leitungsbau bedingt. Die folgende Abbildung zeigt einen schematischen Überblick über mögliche Anschlussarten auf der Basis heutiger Technologien, je nachdem, ob eine Lösung basierend auf dem Mobilfunk-, Kabel- oder Telefonnetz gewählt wird.
An dieser Stelle ist eine Bemerkung zu den «Glasfaser-Puristen» angebracht. Diese befinden, dass langfristig so oder so alles mit Glasfaser angeschlossen werden müsse, weshalb die Diskussion über die Art des Ausbaus, also die Technologie, müssig sei. Diese Argumentation ist verkürzt.
So muss auch beim Ausbau der Hochbreitbandinfrastruktur auf einen ökonomischen Einsatz der knappen Ressourcen geachtet werden – auch wenn das Ziel am Ende eine Glasfaserleitung ist, sagt das nichts über den Weg zum Ziel. Wenn Kupferleitungen noch nicht das Ende ihrer Lebensdauer erreicht haben, kann es Sinn ergeben, diese nicht sofort mit Glasfaserkabeln zu ersetzen. Ein Glasfaserkabel hat ebenfalls ab Installation eine gewisse beschränkte Lebensdauer, gleichzeitig ist die Nachfrage nach Hochbreitband heute noch sehr gering. So wird in Gebieten mit Glasfaserhausanschluss (Fiber-to-the-home/building, FTTH/B) derzeit nur ein Bruchteil der verfügbaren Bandbreite effektiv nachgefragt.
Laut einer Studie des Beratungsunternehmens Polynomics im Auftrag von Swisscom wurden 2018 nur 18% der verfügbaren FTTH/B-Kapazität auch genutzt (sogenannte «Take-up-rate»). Mittlerweile dürfte diese Zahl wohl etwas gestiegen sein, aber die Nachfrage nach höheren Bandbreiten wird noch immer limitiert sein. Das muss in die Kosten-Nutzen-Rechnung des Ausbaus miteinfliessen. Es ist je nach Situation sinnvoll, die Glasfaserleitung schrittweise näher zu den Gebäuden zu ziehen und so das Angebot nach und nach der Nachfrage anzupassen. Bei beschränkten Ressourcen können so für mehr Nutzer rasch höhere Bandbreiten ermöglicht werden, statt für weniger Nutzer extrem hohe Bandbreiten, die teilweise (noch) gar nicht nachgefragt werden.
Grundsätzlich sollte deshalb bei der Förderung der Hochbreitbandinfrastruktur wie auch bei der Erbringung der Grundversorgung dem Prinzip der Technologieneutralität gefolgt werden. Solange die Verbindungsqualität stimmt, sollte es keine Rolle spielen, auf welchem Weg das Signal auf den letzten Metern zum Endnutzer gelangt. Was in der Theorie unbestritten ist, kann allerdings in der Praxis zu Problemen führen – und hier haben die «Glasfaser-Puristen» durchaus einen Punkt. So kann es bei der Technologieneutralität zu einem Konflikt mit dem Prinzip der Wettbewerbsneutralität kommen.
Konflikt zwischen Technologie- und Wettbewerbsneutralität
Aus ordnungspolitischer und volkswirtschaftlicher Sicht gilt nämlich: Werden mittels hoheitlicher Eingriffe Gelder in die Erstellung einer Infrastruktur kanalisiert, muss der Zugang zu dieser Infrastruktur auch geregelt werden. Eventuell können für eine beschränkte Zeit sogenannte «Regulierungsferien» gewährt werden, um den Beitrag der Privaten an die Investitionskosten etwas zu erhöhen. Grundsätzlich muss beim Einsatz öffentlicher Gelder oder der Erhebung von Gebühren jedoch das Prinzip der Wettbewerbsneutralität befolgt werden, was langfristig einen regulierten Zugang bedingt. Ein solcher ist bei Technologien, die auf den letzten Metern noch auf Kupfer setzen, allerdings schwierig sicherzustellen.
Eine physische Entbündelung ist bei diesen Hybridtechnologien aus technischen Gründen erschwert, da ein gebündelter Kabelstrang genutzt wird, um mehrere Haushalte zu bedienen (Stichwort: Vectoring). Diese Logik erklärt auch, weshalb Kabelnetzbetreiber ihr Netz kaum je mit Mitbewerbern teilen: Ihre Netzarchitektur bindet mehrere Haushalte über einen Kabelstrang an, was eine physische Entbündelung ebenfalls behindert (vgl. Abbildung oben).
Beim Einsatz solcher Technologien kann ein potenzieller Wettbewerber also kaum eigene technische Installationen einsetzen. Vielmehr ist er auf Vorleistungen des Infrastrukturbetreibers angewiesen. Dadurch kann sich auf technologischer Ebene nur ein sehr beschränkter Wettbewerb entwickeln – der Wettbewerb wird stark auf die in der Wertschöpfungskette höher angesiedelte Dienste-Ebene reduziert. Solche Probleme können sich je nach Netzarchitektur sogar bei reinen Glasfasernetzen ergeben. Prinzipiell gilt, je direkter der Endkunde mit der Ortszentrale verbunden ist (vgl. Abbildung oben), desto einfacher lässt sich später ein Wettbewerb auf der Technologieebene ermöglichen – Point-to-point-Netze sind in diesem Sinne vorteilhafter als Point-to-Multipoint-Netze.
Leider ist der Bau von «wettbewerbsfreundlichen» Glasfasernetzarchitekturen aber auch teurer. Gerade ein schrittweiser Ausbau, bei der auf den letzten Metern noch Kupfer verwendet wird, ist günstiger. Während die Investitionskosten für ein schweizweites Glasfasernetz (auf FTTH-Technologie) bei Nutzung bestehender Infrastruktur rund 10 Mrd. Fr. betragen sollen, seien bei einem Hybriden-Netz weniger als 4 Mrd. Fr. nötig, so die bereits erwähnte Modellrechnung des Beratungsunternehmens WIK.
Ein technologieneutraler Ausbau der Hochbreitbandinfrastruktur ergibt also aus Kostensicht durchaus Sinn, allerdings besteht bei öffentlicher (Teil-) Finanzierung ein erhebliches Konfliktpotenzial mit dem Gebot der Wettbewerbsneutralität. Es gilt, kurzfristig höhere Investitionskosten mit mittel- bis langfristigen Wohlfahrtsgewinnen eines intensiveren Wettbewerbs abzuwägen. Egal wie diese Gewichtung vorgenommen wird, sollten sowohl die Kosten für die öffentliche Hand als auch die Netznutzungsregeln für die Telekomanbieter im vornherein transparent geregelt werden.
Beim weiteren Infrastrukturausbau gilt es somit viele Aspekte zu berücksichtigen – Hochbreitbandpolitik ist in der Tat hochkomplex. Allerdings dürfte ein Vorgehen nach volkswirtschaftlichem Lehrbuch nur wenig Unterstützung erhalten. Während man in der Telekombranche eine Diskussion über ein Zugangsregime scheuen dürfte, dürfte die Politik vor der Transparenz über die Kosten sowie einer klar geregelten Bereitstellung öffentlicher Gelder zurückschrecken. Unter diesen Vorzeichen droht, dass sich am Ende ein Modell durchsetzt, bei dem die Kosten nicht transparent ausgewiesen werden, der Ausbau in erster Linie von Haushalten und Unternehmen in urbanen Gebieten über höhere Tarife finanziert wird und dem Wettbewerb langfristig kaum gedient ist.
[1] Der Breitbandatlas des Bundesamts für Kommunikation (Bakom) beinhaltet Daten zu den Internetbandbreiten pro Gebäude und Gemeinde. Für die Erstellung der Grafik wurden diese Daten den neun Gemeindetypologien des Bundesamts für Statistik (BFS) zugeordnet und in vier Kategorien eingeteilt: städtischer Raum (Gemeinde nach Typ 11, 12 und 13), ausserstädtischer Raum hoher Dichte (Gemeinde nach Typ 21 und 31), ausserstädtischer Raum mittlerer Dichte (Gemeinde nach Typ 22 und 32) und ausserstädtischer Raum geringer Dichte (Gemeinde nach Typ 23 und 33). Die Zuordnung der Bandbreiten erfolgte gewichtet auf der Anzahl Wohn- und Arbeitsstätten in jeder Gemeinde und jedem Gemeindetyp. Der Grund für die Wahl der Wohnstätten und nicht der Haushalte für die Gewichtung liegt in der Berücksichtigung von Ferienwohnungen, Zweitwohnsitzen und sonstigen Wohneinheiten. Ebenso wurden die Gemeinden nicht nach Anzahl Gebäude, sondern nach Anzahl Wohn- und Arbeitsstätten gewichtet, um die effektive Nachfrage von Unternehmen und Privatpersonen in einer Gemeinde zu berücksichtigen. Die Unterschiede zwischen den Gewichtungen hat jedoch einen geringen Einfluss. Für die Zusammenführung wurde schliesslich auf die Gemeindenummer des BFS abgestellt, wobei die Daten des Breitbandatlas und des Kommunalporträts 2020 mit der Raumgliederung per 01.01.2020 übereinstimmen, weshalb die Arbeitsstätten (Prognose für 2017) aus diesem Datensatz und nicht aus dem neueren Gemeindeporträt 2021 entnommen wurden. Die Anzahl Wohnstätten basiert derweil auf dem Datensatz der Gebäude- und Wohnungsstatistik 2020 des BFS und damit auf dem Gemeindestand per 01.01.2019. Wegen zwischenzeitlichen Gemeindefusionen mussten daher die Anzahl der Wohnstätten in den jeweiligen Gemeinden summiert, beziehungsweise der neuen Gemeinde hinzugerechnet werden.
