Urbanisation

Depuis 1995, la population helvétique a augmenté de 18 %, passant de 7,0 à 8,3 millions d’habitants. Selon les prévisions actuelles de l’OFS, la barre des 9 millions devrait être franchie fin 2023 ; en 2035, le nombre d’habitants tendrait déjà vers les 10 millions.²

Certes, cette croissance est principalement due à l’immigration, dont l’ampleur est généralement difficile à prédire, qui a longtemps été sous-estimée et qui – en conséquence – est désormais plutôt surévaluée par le scénario actuel de l’OFS (cf. graphique en bas à droite). Il convient toutefois de se préoccuper aujourd’hui de l’avenir d’une Suisse à 10 voire 11 millions d’habitants.

Le potentiel de la densification urbaine

Au vu de tels chiffres, celui qui craint la construction inéluctable sur les dernières zones de verdure du Plateau ou la menace qui plane sur les zones alpines non construites devrait s’essayer à la gymnastique intellectuelle suivante : si l’on remplaçait Zurich par New York, Bâle par Londres, Berne par Berlin, Genève par Paris et Lugano par Barcelone, la Suisse aurait 24 millions d’habitants rien qu’en comptant ces métropoles prisées du monde occidental. Le territoire restant offrirait beaucoup d’espace pour le maintien de styles de vie traditionnels exempts du «stress lié à la densité urbaine», pour des terrains agricoles en suffisance, pour les zones de détente ainsi que les paysages de montagne faiblement peuplés.

La question n’est donc pas de savoir si la Suisse supporterait 10 ou 11 millions d’habitants, mais plutôt comment gérer une densité de population accrue. Plus concrètement : comment éviter que cette nouvelle population s’installe uniquement dans des maisons individuelles réparties sur tout le Plateau et qu’elle fasse la navette entre son domicile et son travail en ville, et favoriser au contraire la concentration des habitants dans des centres urbains performants et attrayants ? Il faut dire que le pays ne dispose pas des meilleures conditions préalables. En effet, le fédéralisme à petite échelle (26 cantons) et l’existence de près de 2300 communes disposant d’une large autonomie entravent un aménagement cohérent en espaces fonctionnels. Dans la vie des pendulaires, les frontières entre communes ou cantons ne jouent certes plus un grand rôle, mais elles importent dans le cadre de l’aménagement du territoire et de l’urbanisation. Partant, la surface utilisée et l’étalement urbain ont progressé.

Echange de zones à bâtir et péréquation financière

Il serait p. ex. utile d’avoir à disposition des instruments rendant possible l’échange intercantonal de terrains à bâtir. Si cela s’avérait irréaliste, il serait au moins souhaitable d’optimiser l’occupation du territoire cantonal, notamment par des mesures permettant de mobiliser des zones à bâtir existantes et bien situées, et par un prélèvement maniable de la plus-value découlant du classement d’un terrain en zone à bâtir, qui pourrait financer les indemnisations en cas de déclassement de parcelles à bâtir dont la localisation est défavorable. Les disparités en matière de réglementation entre la ville et la campagne compromettent aussi la concentration et la densification des constructions. En effet, construire dans la verdure reste associé à des obstacles administratifs et politiques nettement moindres qu’en milieu urbain, où les intérêts de diverses (soi-disant) parties prenantes doivent être assouvis, et où certaines prescriptions strictes sur la construction ainsi que l’importance accordée à la protection du patrimoine paralysent la construction.

Afin de favoriser une concentration des constructions tant à petite qu’à grande échelle, les cantons devraient aussi adopter de nouvelles stratégies concernant la péréquation financière intercommunale. A l’heure actuelle, les communes mal situées essaient souvent de rester dans la compétition des places économiques en remettant des terrains à bâtir à des prix avantageux. Dans une perspective plus large, cela n’a pas beaucoup de sens. Il leur serait plus utile de reconnaître leur faible potentiel de croissance pour recevoir une indemnisation de la part des communes mieux loties (p. ex. au travers des produits issus du classement en zone à bâtir).

En Suisse comme ailleurs, les marchés de l’immobilier font partie des secteurs les plus régulés. Les interventions sont le plus souvent justifiées par la politique sociale et la protection des locataires. Depuis les années 1970, le marché locatif suisse connaît le principe des loyers basés sur les coûts. Autrement dit, l’évolution des loyers dépend des coûts et non de la demande.⁵ Ainsi, le marché pour les logements existants fait littéralement défaut, une situation lourde de conséquences.

Loyers en fonction des coûts : une absurdité

Alors que la migration est élevée, l’évolution des loyers en fonction des coûts creuse le fossé entre les anciens et les nouveaux loyers, les anciens loyers n’étant pas adaptés en fonction de la demande (stimulée par l’augmentation de la population). La dépendance des taux qui permet de répercuter les coûts pour les anciens loyers est particulièrement insensée dans le contexte actuel de taux bas : malgré une demande en forte hausse, les loyers pour les logements existants sont en baisse. Ce phénomène est bien visible en zone urbaine où la population tend à migrer. Au niveau des prix, la majorité des habitants des villes ne perçoit plus les signaux indiquant une pénurie. Il s’ensuit une sous-utilisation du parc immobilier et une (trop) faible mobilité, car les bénéficiaires d’un bail de longue date rechignent à abandonner ce privilège. Cette absence de signaux de prix constitue également un obstacle à la densification des villes, qu’il est urgent de réaliser. Au lieu de cela, la croissance de la population est reportée en périphérie, ce qui contribue au mitage de plus en plus critiqué et pèse sur les infrastructures de transport.

Cloisonnement des villes

Sur le plan socio-politique également, l’éclatement du marché de l’immobilier est fortement sujet à caution, puisque ce sont essentiellement les ménages jeunes et mobiles désireux de déménager en ville qui en font les frais : les nouveaux loyers sont excessifs et le marché asséché. Pour ce groupe de population, la régulation du marché de l’immobilier s’apparente à un mécanisme de rationnement urbain. Ce système bénéficie aux personnes qui habitent actuellement en ville : elles sont protégées contre l’évolution de la demande et peuvent faire valoir un droit d’habitation.

Dans les grandes villes, la politique du logement vient renforcer ce constat défavorable : à Zurich, il est prévu de continuer à encourager à grande échelle la construction de logements d’utilité publique. Outils de cette politique, les coopératives répercutent les coûts de manière très conséquente. Puisque l’on se base sur le loyer pour allouer des logements, ces derniers sont attribués de manière bureaucratique. En raison de la demande rationnée, les listes d’attente sont longues, le système de relations ayant pour effet de favoriser les personnes déjà établies en ville par rapport aux nouveaux arrivants d’autres régions du pays ou de l’étranger. Ce phénomène est amplifié par le fait que les habitants des villes défendent leur privilège au niveau de la politique communale. Tôt ou tard, cela mettra en péril la fonction de la ville en tant que moteur de croissance, car ce ne seront plus les performances économiques ni la créativité qui décideront de qui habitera en ville, mais les influences politiques, le clientélisme et les questions de répartition. Sur le plan politique, la polarisation croissante entre les grandes villes et leurs agglomérations est en partie la conséquence de cette politique.

Ironie de la chose, les queues formées par les candidats à un logement donnent largement l’impression que le marché ne fonctionne pas et que des réglementations supplémentaires sont nécessaires. Or, c’est l’absence de marché qui explique le déséquilibre entre l’offre et la demande. Réguler davantage n’améliorerait pas la situation : si l’on poussait le raisonnement jusqu’au bout, cette spirale de régulation mènerait à une socialisation du sol. Il reste donc à espérer que d’autres réglementations, comme l’obligation de remplir un formulaire (en vigueur dans les cantons de GE, FR, VD, NE, ZG et NW ; introduit en 2013 à ZH), ne seront pas étendues à toute la Suisse.

Une infrastructure de transport performante et exploitée de manière efficace est d’une énorme importance pour le système de production et de distribution d’une économie. La Suisse dispose sans conteste d’un système de transport de qualité ; or, il atteint progressivement ses limites en matière de capacité et de viabilité financière.

L’infrastructure des transports est de plus en plus fréquemment surchargée aux points névralgiques durant les heures de pointe. En Suisse, la réaction à ce phénomène est traditionnellement celle d’un accroissement des capacités. En raison d’un raccordement aux trains et aux bus très développé même dans des régions à faible circulation, le système de transport suisse est extrêmement cher en comparaison internationale. Les investissements par habitant dans l’infrastructure ferroviaire sont sept fois plus élevés qu’en Allemagne.

Mépris des principes économiques

Malgré le développement permanent, le système de transport subit une pression croissante. Cette évolution apparemment paradoxale s’explique par de multiples atteintes aux principes économiques fondamentaux, tels que la transparence des coûts et le principe du pollueur-payeur.

Le transport est subventionné par les contribuables à des montants de plusieurs milliards par an. Les utilisateurs du réseau routier public et du réseau ferroviaire ne couvrent respectivement que 42 % et 48 % de leurs coûts, tandis que le trafic routier motorisé privé est quant à lui financé à 89 % par les usagers. Le subventionnement par l’Etat provoque une surconsommation de la mobilité – avec des conséquences indésirables comme l’étalement urbain, des atteintes à l’environnement, etc.

L’infrastructure est utilisée de manière très inégale, en raison de l’absence quasi totale d’une différenciation des prix en fonction de l’heure ou du lieu. Ainsi, le taux d’occupation moyen des trains CFF régionaux se monte à 23 %, bien que les trains soient régulièrement complètement surchargés durant les heures de pointe.

Les décisions de réaliser des investissements se fondent souvent sur des réflexions de politique (régionale) à la place de calculs coûts-bénéfices concrets. Il en résulte une mauvaise allocation des ressources, dont découlent des frais énormes.

Jusqu’à présent, la politique n’a déployé que très peu d’efforts pour traiter à la racine les erreurs du système de la politique des transports. La redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) introduite en 2001 est une exception. La votation FAIF acceptée par le peuple en février 2014 établit en revanche un fonds de financement pour l’expansion de l’infrastructure des chemins de fer, mais ne prévoit pas d’augmenter le degré de financement propre du transport ferroviaire.

Des solutions intelligentes, utiles à tous

Pour sortir de la spirale de coûts entre renforcement subventionné des capacités et besoins en mobilité croissants, il faudrait davantage recourir à des mécanismes orientés vers l’efficacité, tels que le «mobility pricing». Un plus haut degré de financement par les utilisateurs, des prix différenciés en fonction des horaires et des trajets, ainsi que le renoncement au «cahier des souhaits» fédéral pour les décisions d’investissement en sont des éléments indispensables.

Contrairement à il y a encore 20 ans, le mobility pricing ne peut aujourd’hui plus être rejeté sous prétexte qu’il s’agit d’une solution abstraite et impossible à appliquer. Grâce au progrès technique, les mesures nécessaires pour y parvenir sont devenues moins chères, plus adaptées aux usagers et plus variées. En outre, certains pays ont réalisé des expériences pratiques positives avec le mobility pricing dans l’intervalle : des coûts plus faibles, moins d’embouteillages, une meilleure utilisation des capacités, mais aussi plus d’équité ont permis aux usagers des transports de passer d’un scepticisme initial à une adhésion rapide à ces nouvelles approches.